التنظيم القانوني لواجبات السلطة التشريعية والرقابة على أعمال الحكومة وفقاً لدستور 2005 العراقي
د. ماجد احمد الزاملي
تمارس البرلمانات عدداً من الوظائف, تتراوح وتختلف في مجالها ونطاقها من دولة الى أخرى, وذلك حسب الاطار الدستوري السائد واسلوب توزيعة الإختصاصات الحكومية كذلك تبعاً لمدى تطوره الديمقراطي وقوة البرلمان وقدرة أعضاءه. ان المقصود بالرقابة السياسية أو البرلمانية, هي الرقابة التي يمارسها المجتمع عن طريق الهيئات النيابية أو عن طريق التنظيمات الشعبية سواءً كانت ممثلة على مستوى الأمة أو على مستوى الوحدات الإقليمية. ومن المسلم به ان عضو البرلمان هو من يُمارس الرقابة البرلمانية على عمل السلطة التنفيذية, لكن دور عضو البرلمان يختلف حسب النظام السياسي, برلماني او رئاسي حيث يكون دور العضو في النظام البرلماني مقيَّد, لايستطيع استخدام الكثير من أدوات الرقابة البرلمانية كالسؤال والإستجواب بسبب وجود درجة كبيرة من التماسك الحزبي داخل البرلمان, وترى ذلك بشكل واضح في النظام البرلماني العراقي حيث أنه بسبب الإنتماء الشديد الى الحزب وان الحكومة تُشكل من جميع الأحزاب الفائزة فإنه لايمكن لعضو البرلمان أن يُمارس دوره من خلال الرقابة البرلمانية لأن العضو لاينتقد عمل حزبه وبالتالي لايصوت ضد حزبه. يسعى أعضاء البرلمان من خلال ممارستهم للرقابة الى التأكيد على تطبيق الدستور والقوانين في الدولة من أجل تحقيق الصالح العام وكذلك مراقبة عمل الإدارة الخاضعة للسلطة التنفيذية , ومنع أنتهاكها للسياسات المقررة الوقوف تجاه الظلم الذي يتعرض له المواطنون على يد الإدارة. والدستور العراقي أشترط موافقة (25) عضو من أعضاء مجلس النواب وبعد ذلك يُقدم الطلب الى رئيس مجلس النواب يبين فيه الموضوع المطلوب مناقشة رئيس الوزراء وتواقيع الأعضاء مقدمي الطلب وهو بدوره يقوم بتوجيه صاحب الشأن, ثم بعد ذلك يقوم رئيس الوزراء او الوزير المطلوب مناقشته بتحديد موعد يأتي به الى مجلس النواب ويُدرج في جدول أعمال المجلس. ولما كان مبدأ سيادة القانون مبدأً معترفاً فيه في الدستور العراقي فإن من مقتضى ذلك أن يلتزم مجلس النواب العراقي بعده ممثلاً للسلطة التشريعية بنصوص الدستور في ممارسته لمهامه، كما تلتزم بذلك السلطة التنفيذية والسلطة القضائية وسائر سلطات الدولة والأفراد ، ويُعد ذلك أيضا قيداً لمجلس النواب في مجال وظيفته التشريعية، فلا يُمارس هذه السلطة إلّا في الحدود التي رسمها الدستور، إضافة للقيود الآخرى التي جاءت بها النصوص الدستورية، وعلى سبيل المثال ماجاء في المادة 2 من الدستور العراقي الدائم لعام 2005في بنديها أولاً ثانياً وأيضاً ما حرص الدستور على تأكيده في المادة 13 منه وتـنص المـادة ١٣ مـنه علـى أن (أولاً: يُعـد هـذا الدسـتور القـانون الأسـمى والأعلـى فـي كـل العراق ويكون ملزماً في أنحاءه كافة وبدون إستثناء ُولايجوز سن قانون يتعارض مع هذا الدستور أو نص يرد في دساتير الأقاليم أو أي نص قانوني أخر يتعارض معه) والمادة الخامسة منه تنص على أن ( السيادة للقانون والشعب مصدر السلطات وشرعيتها…) ولاشك فى أن المقصود بالقانون في هذا الشأن هو القانون بمعناه الموضوعي يشمل كل قاعدة عامة مجردة أياً كان مصدرها، ويأتي على رأسها وفى الصدارة منها الدستور الأعم الذي كان خضوع الدولة بجميع سلطاتها لمبدأ سيادة الدستور أصلاً مقرراً بوصفه أعلى القوانين وأسماها، وحُكماً لازماً لكل نظام ديمقراطى سليم.
الأصل بالنسبة للمشرع هو حريته بصدد التشريع , فهو الذي يُحدد الهدف من التشريع والمصلحة المبتغاة ومدى ملائمته في وقت معين كما يحدد الباعث عليه، وحيث يثبت أن الدستور لم يفرض قيداً صريحاً أو ضمنياً فمن المصلحة أن نترك تقدير حرية الأهداف لممثلي الشعب تحت رقابة الشعب لأن ذلك يُمَكِّن من تطوير التشريع، والسير قدماً في النطاق الذي رسمه الدستور. وبصفة عامة فإن فكرة ضرورة التشريع أو عدم ضرورته ومدى الحاجة إليه، وتَدخُّل المشرع بالتشريع في موضوع معين في زمن معين أو إحجامه عن التدخل يُعد جوهر السلطة التقديرية للمشرع. فتنظيم موضوع ما ومدى الحاجة إلى وجود التشريع أمر تختص به السلطة التشريعية وفقاً للملائمات التي تراها، فهي التي تُقَدِّر متى تتدخل لوضع تشريع معين، ومتى تتدخل لإلغاء هذا التشريع أو تعديله، فلا يستطيع الدستورأن يحدد مدى الحاجة إلى التشريع مستقبلاً، ولا توجد صلة بين الحاجة إلى التشريع وبين دستوريته. أنَّ السكوت عن التنظيم أو ما قد يُسمى بالإغفال الكلي ليس محلاً للرقابة الدستورية من جانب القضاء في الكثير من النظم وحتى تلك النظم التي تراقبه, لا تراقبه مراقبة جادة لا تصل في مداها إلى ما هو أكثر من المناشدة أو الدعوة إلى ملء الفراغ التشريعي باستثناء القلة النادرة التي يعتبر فيها القاضي الدستوري شريكاً للسلطة التشريعية في مباشرة اختصاصها. المجلس النيابي بصفته سلطة تشريعية، يقع ضمن دائرة اختصاصه سن القوانين والتشريعات التي من شأنها ان تحسم الكثير من موضوعات الجدل الدستوري والقانوني، علماً بان صلاحية المجلس في تفسير القوانين موضع جدل بدورها. فانه اصيب ايضاً بحالة من الشلل والتعطيل. نعتقد ان المدخل الفعلي للإصلاح السياسي يبدأ بقانون انتخاب عادل وسليم يُقارب النصوص الواردة في الدستور . لا تُمارس أية سلطة في الدولة إلاّ وفق الصلاحية التي منحها إليها الدستور والقوانين ، هذا بشكل عام، أما بالنسبة للسلطة التشريعية فإنه إضافة إلى ضرورة التزامها في ممارستها لمهامها بالنصوص الدستورية والقوانين والأنظمة الداخلية لمجالسها النيابية تستقي بعض القواعد من الأعراف والتقاليد البرلمانية، ذلك أن تنوع مهامها وتعدد أشكال قراراتها والطرق الخاصة التي تصدر بها تلك القرارات ،وإدارةٕ شؤونها والتي تتميز بها عن باقي السلطات، والمتمثلة بالمناقشات العامة وإتخاذ القرارات بالتصويت، لذلك لايمكن للنصوص الدستورية والقواعد القانونية الآخر ى أن تغطي بالتنظيم جميع أوجه اختصاصاتها وبيان إجراءاتها، ولذلك تلجأ البرلمانات في مختلف أنحاء العالم إلى مصادر آخرى لتغطية النقص في القواعد القانونية المنظمة لعملها أو تكملته، ويطلق الفقه الدستوري على تلك المصادر سواء الرسمية منها أو غير الرسمية تسمية القانون البرلماني ويمكن القول بأن القانون البرلماني هو مجموعة القواعد الحاكمة ٕإدارته أو نشاطه أياً كانت طبيعة هذه القواعد للمجلس النيابي في تشكيله نصوص قانونية، ممارسات عملية ، أو أياً كان مصدرها ( الدستور، القانون، الأنظمة الداخلية، الأنظمة التنفيذية)(1).
وتنقسم الوظائف الرئيسية للبرلمان إلى وظيفتين هما،التشريع والرقابة، الوظيفية التشريعية تعني أن البرلمان وحده الذي يمتلك صلاحية وضع التشريعات في الدولة، أو تعديلها، أو الغائها، أما الوظيفة الرقابية فهي تعني أن البرلمان بعده ممثلاً للشعب يملك حق توجيه ومحاسبة السلطة التنفيذية في الدولة(2), وبما أن الصلاحية التشريعية للبرلمان قد تراجعت كثيرا نتيجة تدخل الدولة في العصر الحديث، والذي أنعكس بدوره على التنظيم الدستوري لوظيفة التشريع، مما أعطى دورا في التشريع، حتى وصل الأمر في بعض الدساتير إلى ان تقييد اختصاص رئيساً السلطة التنفيذية البرلمان في تشريع القوانين بأن في مواضيع محددة وتركت للسلطة التنفيذية هذه المواضيع ,لأن تعالجها بالمراسيم والأنظمة والتعليمات، وحتى المواضيع التي هي من اختصاص البرلمان التشريعي ، إقتصر دور البرلمان فيها من حيث المبدأ بالموافقة على ما تعده السلطة التنفيذية من تشريعات، ولذلك فإن وظيفة البرلمان الرقابية قد برزت أهميتها وأصبحت الوظيفة الرئيسية والمتميزة للبرلمان اليوم، وجوهرها مراقبة أعمال السلطة التنفيذية بالرغم من كثرتها وتعقدها وحاجتها إلى عديد مجالات التخصص، وقد تطورت البرلمانات اليوم واصبحت تملك من الوسائل والأدوات والخبرة، إضافة إلى الإستعانة بالخبرات التي يملكها الأفراد والمؤسسات لتفعيل دورها في هذا الجانب. ولهذا وذاك أصبحت مهمة الإشراف على السلطة التنفيذية ومساءلتها هي أحدى المسؤوليات التي تقع على عاتق السلطة التشريعية، ويمكن القول أن هذه الوظيفة الإشرافية هي المقصودة من البيان الصادر عن إعلان وارشو، الذي يؤكد على أنه يجب أن تكون المؤسسات الحكومية شفافة وتشاركية ومسؤولة بالكامل أمام المواطنين، وهذا يعني أن السلطة التنفيذية في أية ديمقراطية تمثيلية تكون مسؤولة أمام السلطة التشريعية عن جميع أعمالها، أما في الأنظمة البرلمانية حيث تتوقف استمرارية الحكومة على مدى دعم السلطة التشريعية لها فمن أبسط الشروط هو أن تكون الحكومة مسؤولة أمام السلطة التشريعية أما جماعياً أو فردياً.
الرقابة البرلمانية تعد وظيفة مهمة من وظائف المجالس النيابية في الدول الديمقراطية ، إذ ما مورست وفق القواعد القانونية التي تنظمها بإتجاه تحقيق المصلحة العامة وخلق الموازنة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، وبمعنى آخر أن لم تخرج الرقابة عن هدفها الدستوري، ذلك أنها مناسبة تُبين للناخبين والرأي العام أن ممارسة الرقابة تتم وفقاً للقانون وحمايةً لمبدأ المشروعية، هذا من جانب، وتمكن السلطة التشريعية بعدها ممثلة للشعب من محاسبة كل مسؤول يخرج في ممارسته لمسؤولياته عن ذلك المبدأ إلى الجانب الشخصي أو الفئوي من جانب آخر، وبالتالي فإن لها وفي الحالتين دور إيجابي ينعكس على ممارسة الحكم في الدولة بإتجاه الشفافية ومحاربة الفساد والحفاظ على نظام الحكم الديمقراطي الذي يعني فيما يعنيه أن تمارس المؤسسات الدستورية وظائفها وفق القانون و إحترام مبدأ المشروعية الذي يحكم عمل هذه المؤسسات، ويتحدد نطاق وشكل الرقابة البرلمانية بما هو مرسوم في الدستور، وهي تختلف من دولة إلى آخرى. وتكون الرقابة أقوى في النظم وبمعنى آخر أن الدور الرقابي للبرلمان، يتحدد بالقدرة على مسائلة الحكومة للوصول للمعلومات التي تمكنه من ممارسة الرقابة الفعالة، وأيضاً بالقدرة على محاسبة الحكومة بإثارة المسؤولية السياسية إذا ما قصرت في أداء دورها.وليتمكن البرلمان من القيام بدوره الرقابي لابد من توافر إطار دستوري وقانوني ضمن ذلك، وأيضاً حرية البرلمان في الوصول للمعلومات، وحقه في طلب مثول الحكومة أمام البرلمان للرد على الأسئلة والاستجوابات(3). والسلطة التشريعية في رقابتها على الحكومة تستخدم أدوات ووسائل متعددة، حيث تدع المسؤولية الوزارية أخطر هذه الوسائل التي أعطاها المشرع الدستوري للبرلمان في مراقبته لأداء السلطة التنفيذية لنشاطها، والتي يستطيع من خلالها إسقاط الوزارة، وبجانب ذلك بعض الوسائل الآخر ى التي تقل عنها خطورة مثل السؤال، والاستجواب، وطرح موضوع عام للمناقشة، واجراء التحقيق.(4) وتعد الرقابة البرلمانية من أهم المواضيع المطروحة في القانون الدستوري والتي تشكل محورا أساسياً في عملية إرساء الديمقراطية، والتي تكون الوظيفة السياسية للبرلمان .
وتُعرف على أنها كل سلوك صادر من أعضاء الهيئة التشريعية أو مساعديهم سواءً كان ذلك بشكل فردي أو جماعي، وذلك بغرض التأثير المقصود أو غير المقصود على سلوك البيروقراطية ، أو إنها سلطة البرلمان في تقصي الحقائق لأعمال السلطة التنفيذية بغية التأكد من التطبيق الجيد للقانون والوقوف على العيوب والأخطاء أثناء سير مختلف الأجهزة الإدارية ومحاسبة المقصرين على ذلك، ويتحقق ذلك بمجموعة من الوسائل التي نظمها الدستو ر(5). ومن الطبيعي أن أية سلطة من سلطات الدولة قد تقوم بتصرفات تختلف فيما بينها من حيث طبيعتها. ومنها السلطة التشريعية فلقد خصَّها الدستور ً للصفة التي تباشر بها بتصرفات ووظائف تختلف كل منها بطبيعتها، وعلى ذلك فإن السلطة التشريعية وهي تصدر قراراتها بشأن موظفيها لاتمارس وظيفة تشريعية محضة، إنما تقوم بذلك سلطة إدارية عادية تباشر سلطاتها الرئاسية على موظفيها، والبرلمان حين يصدر تلك القرارات المتعلقة بشؤون موظفيه لايبقى متصفاً بالهيئة التشريعية، وإنما ينقلب متصفا بكونه هيئة إدارية تصدر قرارات إدارية ، وبالتالي تنعقد الولاية للمحاكم المختصة لالغائها والتعويض عنها. وفي العراق وبسبب عدم وجود قواعد قانونية تنظم الوضع القانوني لموظفي مجلس النواب العراقي، وبالتالي إنطباق القواعد القانونية التي تحكم الوظيفة المدنية في هيئات الدولة على موظفي مجلس النواب فإننا لانجد إشكالاً كالذي حدث في فرنسا ومصر، ذلك أن موظفي مجلس النواب العراقي ليس لديهم نظام قانوني خاص ينظم أوضاعهم كموظفين برلمانيين، إذ أن قواعد قانو ن الخدمة المدنية رقم ٢٤ لسنة١٩٦٠ المعدل وقواعد قانون أنضباط موظفي الدولة رقم 14 لسنة 1990 المعدل، والقواعد القانونية الآخرى المنظمة للخدمة العامة في العراق هي القواعد القانونية الواجبة التطبيق بهذا الشأن ، وقد قضت المادة 19 من من قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم 22 لسنة 2008 بإ ستمرار موظفي الهيئات الرئاسية الثلاث ( مجلس النواب و رئاسة الجمهورية ورئاسة مجلس الوزراء ) بتقاضي المخصصات المنصوص عليها في القانون المذكور لحين صدور قوانين خدمة خاصة بهم.أن الدستور العراقي قد أناط بمجلس النواب العراقي العديد من الوظائف وأن هذا التنوع في الوظائف والمهام ينعكس بصورة أو بآخرى على طبيعة القرارات التي يصدرها وهو بصدد ممارسته لوظائفه ومهامه، ولكن تنوع أعمال المجلس وتعدد وظائفه تتطلب أن يتم التمييز بين هذه الأعمال التي تصدر عنه بشكل تصرفات قانونية تتخذ صيغة القرارات، ومما يدعو إلى ذلك التمييز أننا وجدنا أن المجلس لاتقتصر وظيفته على التشريع ( سن القوانين ، ) بل أن الدستور قد اناط به وظيفة مراقبة السلطة التنفيذية ووسيلته في التعبير عن مضمون ما توصل اليه من خلال ممارسته لوظيفته هذه هي إصدار متعلقاً بالقرارات، إضافة لذلك فإنه يملك إستقلالية بتنظيم شؤونه الداخلية سواءً كان ذلك بتنظيم سير العمل داخل المجلس أو بعلاقته مع موظفيه .أن عملية تشريع القوانين في مجلس النواب العراقي تمر بعدة مراحل ولكل مرحلة منها إجراءات وشكليات يجب اتباعها واستيفاؤها للإنتقال إلى المرحلة الآ خرى ، وهذا يعني أن العمل التشريعي يشتمل على جميع الإجراءات التي تُتخذ خلال مجمل العملية التشريعية والتي تدخل في تكوين عناصر القرارات من خلال التصويت النهائي في الجلسة العامة التشريعية التي يتولد منها القانون حالاً ومباشرةً . إن كانت جميعهإ وخلال سير العملية التشريعية تتخذ عدة قرارات ، تختلف من حيث طبيعتها وأثارها و قرارات برلمانية، وبالتالي يمكن أن نلاحظ نوعين من القرارات المتخذه خلال سير العملية التشريعية، النوع الأول المتمثل بقرارات الاحالة على اللجان والقرارات ( التوصيات ) المتخذة من قبل اللجان وقرارات التعديل للاضافة والحذف والتجزئة ، وهذه القرارات ليس لها أية اثار قانونية مباشرة سواء تجاه مشروع القانون أو مقترحه، ودورها نقل الإجراء التشريعي من مرحلة إلى آخر ى، وتعد هذه القرارات داخلية تتعلق بتنظيم العمل في المجلس في ممارسته لوظيفته التشريعية وتمهيدية بإتجاه الوصول إلى القرار النهائي،وهذه القرارات خارج اية رقابة قضائية لانها ليست قرارات نهائية ، أما النوع الثاني من القرارات والمتمثلة بالقرارات المتخذة بإقرار القانون أو رفضه والمتخذة في الجلسة العامة ومن خلال التصويت القانوني وبعد إستيفاء الشروط الدستورية والقانونية لإتخاذها فهي القرارات ذات الأثر القانوني والذي بها يصبح مشروع, ويمكن تسميتها بالقرارات التشريعية تمييزاً، ً أو مقترح القانون قانوناً ، لها عن بقية القرارات البرلمانية الآخرى .أن القرار التشريعي، هو القرار الذي يتخذه البرلمان من خلال التصويت في الجلسة العامة وبالأغلبية المطلوبة على مشروع قانون بعد إستيفاء الإجراءات التشريعية الخاصة بتشريع القوانين ، والقرار التشريعي يتميز بعدة خصائص منها أنه يصدر عن السلطة التشريعية (البرلمان) و يتضمن قواعد قانونية عامة ومجردة ويعبر عن الإرادة العامة ويصدر بإرادة صريحة وعلنية ، أما نطاق القرار التشريعي فيمكن أن يتناول جميع المواضيع التي تنظم بالقوانين بإستثناء ما يتصل بالاختصاصات الحصرية للأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في أقليم . أما فيما يتعلق بطبيعة مسائلة رئيس الجمهورية ,فأن هذه المسائلة ليست ذات طبيعة سياسية خالصة أو جنائية بحتة، ذلك أن المشرع الدستوري العراقي لم يبين طبيعة هذه المسؤولية، ومن المسلم به أن طبيعة مسؤولية رئيس الدولة تتصل بما أراد لها الدستور في كل نظام سياسي، ولذلك لايمكن القول أن مسؤولية رئيس الجمهورية في العراق فيما يسند إليه من إتهامات بموجب نصوص الدستور بإنها مسؤولية سياسية بحتة، لأنها لوكانت كذلك لأضطلع المجلس فقط بحق مسائلة رئيس الجمهورية دون إحالته للتحقيق في ثبوت هذه المسؤولية إلى المحكمة الاتحادية العليا، وأن وجود محكمة مختصة تنظر بذلك يدلل على إنها تنظر في أفعال ليست ذات طبيعة سياسية فقط فقد تكون جرائم جنائية أيضاً، ومسؤولية رئيس الجمهورية في العراق وفق دستور ٢٠٠٥ هي مسؤولية ذات طبيعة مزدوجة سياسية وجنائية يغلب عليها الطابع السياسي ذلك أن القرار الأخير بتقريرها من عدمه يختص به مجلس النواب والذي يعد سلطة سياسية ، ولكن إشراك المحكمة الاتحادية العليا في إجراءات تقرير المسؤولية تضيف صبغة جنائية على قرار مجلس النواب، وهذه الطبيعة تبقى وفق هذا الوصف إلى أن يصدر قانون اجراءات محاكمة رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء، ومن ذلك يمكن القول أن قرار مجلس النواب المتعلق بإعفاء رئيس الجمهورية في العراق يستمد طبيعته من وظيفة مجلس النواب الرقابية وهي وظيفة سياسية إضافة إلى طبيعة موضوع القرار ذاته وأثره المتمثل بإعفاء رئيس الجمهورية ً سياسياً يتحدد بالإعفاء ولايصل في حالة ثبوت التهمة الموجه إليه وهو بالتأكيد ليس عقوبة جنائية بل اثراً.
———————————————-
1- د فتحي فكري : وجيز القانون البرلماني في مصر، شركة ناس للطباعة، القاهرة، 2006 ،ص 10.
2-د مدحت أحمد يوسف غنايم: وسائل الرقابة البرلمانية على أعمال الحكومـة فـي النظـام البرلمـاني ، الطبعة الثانية ، المركـز القـومي للإصدارات القانونية، القاهرة، 2011 ،ص3ً
3-محمود قنديل : البرلمان في دستور مصر الجديد ، منشورات منتدى البدائل العربي للدراسات ،د.س ، ص 15
4-د .رأفت دسوقي، هيمنة السلطة التنفيذية على أعمال البرلمان، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2006 ص125
مفتاح حرشو : الرقابة البرلمانية على أعمال الحكومة دراسة مقارنة، دار الفكر والقانون، مصر، ٢٠١٠. 5-
Read our Privacy Policy by clicking here