ولاية السلطة التنفيذية على اقليم الدولة ورقابة القضاء الاداري على مدى التزامها بالقانون وعدم التجاوز على حقوق الافراد
د. ماجد احمد الزاملي
السلطة التنفيذية تمتد سلطتها على سائر إقليم الدولة عن طريق فروع هذه السلطة من إدارات مختلفة يبرز ذلك التصادم بين هدف الإدارة في تحقيق وإشباع الحاجات العامة للجمهور، سواء عن طريق مختلف المرافق العامة بتقديم خدمات عامة للمجتمع في صورة نشاط إيجابي، أو في فرض النظام العام عن طريق الضبط الإداري بشتى وسائله كنشاط سلبي، من وجهة نظر الفرد داخل المجتمع. ومنه فإن كلا من النشاطين ما هما إلا تعبير عن المصلحة العامة بحيث يتضح الفارق بين المصلحة العامة وبين غاية الفرد في تحقيق منفعته الشخصية الذاتية، أي بتوفير وضمان ما قد يحول دون مساس نشاطات الإدارة بمصالحه الشخصية كصورة وقائية، أو الحصول على مقابل ذلك بصورة معالجة لمساس المصالح الشخصية للأفراد. فإذا كان القائمون على الحكم يسيئون استعمال السلطة ويستبدون بها، فسيكون الخطر في هذه الحالة أشد، بما للدولة من سلطة واسعة وقوة ضخمة من جهة، وكون الفرد أعزل في مواجهتها من جهة أخرى. ومن ثم بدأ السعي الحثيث للوصول إلى حل يوفق بين عناصر مختلفة ومتصارعة هي السلطة والحرية، وكيف يمكن إيجاد الدولة التي يقوم فيها نظام الحكم على قواعد وأسس دستورية ملزمة، يتعسر على الحكام خرقها أو تجاوزها دونما إتباع لإجراءات خاصة تحول دون تعسفهم بالحقوق والحريات، ان المحاولة في الموازنة بين النظام العام ممثلا في مهام السلطة ومصالح الأفراد الشخصية مع إيجاد ذلك التوازن مرة أخرى بين المصلحتين، من خلال وسائل السلطة العامة في مواجهة الأفراد في ظل تكملة للأسس والمبادئ العامة، في الإطار الأول من خلال إيجاد المواءمة بين حقوق الأفراد وسلطات الإدارة العامة. وذلك يتجلى كله من خلال ما يعرف بالرقابة القضائية على أعمال الإدارة، باعتبارها واحدة من أقوى وأهم ضمانات الحرية الأساسية مقابل ما تقوم به الإدارة عموما، وفي سبيل ما تصبو إليه من تحقيق النظام العام على وجه الخصوص لاسيما أمام عدم كفاية وفعالية الرقابة الإدارية الذاتية، على أن هذا الأسلوب الإجرائي كوسيلة لتحقيق التوازن المنشود بين النظام العام والحريات الأساسية ممثلا في الرقابة القضائية على أعمال الإدارة، يندرج من صورة على قدر من الفعالية في حماية الحرية الأساسية إزاء ما يصدر عن الإدارة من أعمال الغاية منها حفظ النظام العام بعناصره، إلى صورة أقوى فعالية من الأولى ، ليتم تحصيل مفعولهما في كفالة الحرية كموضوع دستوري، يتطلب نوعا من الحماية الفعالة إزاء سلطات الإدارة الواسعة والمتعددة، مما يقتضي التحول عن الطريق العادي للتقاضي أمام القضاء الإداري، بدعوى تجاوز السلطة ضد تعسف الإدارة بالحريات من خلال قراراتها والتي يعتقد أنها غير مشروعة، ومن ثم لا يكون لذلك التحول سوى أن يسلك المتقاضي في سبيل حماية حرياته من اعتداءات الإدارة طريق القضاء المستعجل. غير أن الأمر يدعو إلى التمعن أكثر في نشاط الإدارة بهذا الخصوص وهو ما يعني احتمال مساس ذلك النشاط بالمصلحة الخاصة الفردية فتتضرر هذه الأخيرة بالنتيجة لذلك كون تلك القرارات الإدارية أعمالا قانونية إدارية انفرادية لا مشاركة للفرد فيها ، كتصرفات إدارية أخرى مثل العقود، وإن لم تكن مشاركة الفرد فيها طبيعية وعادية كالعقود الخاصة، إلا أنها تبقى تصرفات إدارية تتوقف على وجود إرادة أخرى. وترتيبا على ذلك فإن الإشكال يثار بشأن كيفية حماية المصلحة الخاصة وموازنتها قبل ما تتمتع به الإدارة من سلطة إصدار القرار الإداري بالإرادة المنفردة لها، لاسيما وأن هذا الأخير يتمتع بقرينة المشروعية بمجرد صدوره عن السلطة الإدارية، وإن كان الأمر لم يطلق
على عنانه بحكم ما هو مخول لذوي الشأن في اللجوء إلى القضاء الإداري بدعوى تجاوز السلطة ضد ما صدر عن الإدارة من قرارات إدارية تأسيسا على عدم مشروعيتها، إلا أن ذلك سوف لن يفي بالغرض المطلوب بنوع من الفعالية، مراعاة لما يأخذه الحكم في دعوى الموضوع من وقت طويل يكون القرار الإداري المتعلق بحرية معينة قد استغرق جميع آثاره من جهة، واحتمال صدور القرار القضائي في صالح الإدارة المدعى عليها من جهة ثانية، وفي ذلك حاجة وضرورة لنوع آخر من الحماية والموازنة للمصلحة الخاصـة وهو ما يتجلى في إتباع وسلوك الطريق الإستعجالي كصورة وقائية لمصلحة الفرد في منع أو دفع أي مساس للإدارة بقراراتها المختلفة. فيفترض كل قرار إداري كعمل قانوني صادر بالإرادة المنفردة للإدارة سواء كانت على تفاوت مركزها من حيث المركزية واللامركزية، قرينة صدورها وفق القانون بمفهومه الواسع بالنظر لأنها في الأخير تبتغي المصلحة العامة، وهو ما يعرف بقرينة المشروعية بالنظر لما ينجم عنه إلزام الأفراد باحترام ما تتضمنه تلك القرارات من أوامر ونواه، ما يجعلها تتصل بشكل أو بآخر مع المصلحة الخاصة للأفراد، إذ وعلى فرض تضرر هذه المصلحة فإن السبيل عندها هو اللجوء إلى القضاء المختص، في ظل ما يعرف على الإدارة من تمسك وإلحاح على مشروعية أعمالها، كما لو رفع تظلم أمامها أو أمام جهة إدارية أخرى تعلو من أصدرت القرار، وهو ما يجعل الإدارة مدعى عليها في غالب الأحيان ، ليتم مخاصمة ذلك القرار بإجراءات قانونية محددة ومعينة وفق دعوى تجاوز السلطة( دعوى الإلغاء)، غير أن ذلك لا يترتب عليه أحيانا النتيجة المرجوة من تلك المنازعة أصلا، لاسيما إذا ما وافق حكم القضاء على ما أصدرته الإدارة ومن ثم تزول الرغبة نوعا ما في سلوك هذا الاتجاه كوسيلة لحماية المصلحة الخاصة من مساس الإدارة بها، إذ لا يتبقى لدى المتضرر سوى إتباع طريق آخر وقائي له من الفعالية ما يفتقر إليه الطريق الأول في إشارة لنظام وقف التنفيذ للقرارات الإدارية، وعليه ينبغي التطرق الى الطبيعة القانونية لنظام وقف تنفيذ القرارات الإدارية. نظام وقف تنفيذ القرارات الإدارية يجد أساسا له في الدستور لكونه من مقتضيات حقوق أساسية وجوهرية للأفراد، كالحق في التقاضي والحق في الدفاع والحق في محاكمة عادلة … وحقوق أخرى من هذا القبيل ارتبطت ضمنيا بهذا النظام كسبيل من بين عديد السبل في تحقيق ذلك التوازن المطلوب، ومن ثم كفالة تنفيذ مهمة القضاء في تحقيق العدالة ليشكل في نفس الوقت أحد أشكال حق التقاضي، على اعتبار أن سلطة وقف التنفيذ تعد فرعا من سلطة الإلغاء، فيظهر النظام مرة أخرى كإحدى ضمانات المحاكمة العادلة، على أساس أن وصف أي محاكمة بالعادلة يقتضي أن تكون الحماية القضائية فعالة. ومنه لا يتسنى ذلك إلا إذا كان الحكم الصادر في طلب الإلغاء فعالا، وهذا معناه أن يكون القرار المطلوب وقف تنفيذه لم ينفذ بعد، حيث من العدل تفادي الضرر الذي سيتعرض له الطاعن جراء تنفيذ القرار الإداري إذا لم يمكن تداركه لو حكم بالإلغاء،خاصة وأن كون القرار الإداري قابلا للتنفيذ بمجرد استكماله لعناصره-حسب رأي الفقه الإداري- لا يعني إلزام الإدارة بتنفيذه فور صدوره، فلا يكون ذلك إلا حيث يتمخض التنفيذ عن خير للأفراد أما في حالة العكس ومنازعة في شرعيته أو حتى في ملائمة إصداره، فإن للإدارة سلطة تقديرية في إرجاء التنفيذ حتى يتبين لها وجه الحق في المنازعة اتقاء لكل مسؤولية قد تترتب على العجالة في التنفيذ. انطلاقا من ذلك فإن نظام وقف التنفيذ هذا يعد إستثاء من أصل متعارف عليه، هو أن الطعن في القرارات الإدارية لا يوقف تنفيذها ويكون للإدارة الخيار بين التمهل حتى يصدر الحكم، أو تنفيذ القرار المطعون فيه على مسؤوليتها فيما يسمى بالأثر غير الواقف للطعن تأسيسا في ذلك على أسس عملية تتمثل تحديدا في فكرة المصلحة العامة، أي في الممارسة الفاعلة للعمل الإداري فضرورات سير المرفق العام بإنتضام واطراد، تتطلب خضوع الأفراد للقرارات الإدارية حتى ولو كانوا متشككين في مشروعيتها حتى يحكم بإلغائها، ذلك أنه لو سمح بوقف تنفيذ القرارات الإدارية بمجرد تحريك دعوى الإلغاء، سيكون في ذلك تأخير وتعطيل للعمل الإداري ومن ثم إضرار المصلحة العامة والتي يجب أن تغلب عند التعارض على المصلحة الخاصة، إضافة إلى أسس نظرية
أخرى لهذا النظام فيما يعرف على القرار الإداري بالطابع التنفيذي. من خلال ذلك يتبين أن وقف تنفيذ القرار الإداري إجراء وقائي ومؤقت، فيه حماية مستعجلة لا تحتمل الانتظار لحين البت النهائي في أمرها, وهو ما يقرر أصل عام يقضي بانعدام الأثر الواقف للطعن بالإلغاء على نفاذ القرار الإداري والذي يعد نافذا بمجرد صدوره رغم الطعن بإلغائه، ما لم تأمر الجهة القضائية المختصة بوقف تنفيذه، على أنه لا يجب تصور وقف التنفيذ كاختصاص مخول للقضاء دائما، بل يبقى صورة أولى من صور وقف التنفيذ، في إشارة إلى إمكانية الإدارة في ذلك على أساس ما يرفع إليها من تظلمات إدارية سواء رئاسية أو ولائية في هذا المجال، وإن كان ذلك يتوقف على وجود إرادة واعية لدى السلطة الإدارية تتسم بنوع من الموضوعية في مراجعة أعمالها، لاسيما منها القرارات الإدارية التي تصدرها تحقيقا للصالح العام بعيدا عن كل الاعتبارات الشخصية التي قد يسعى رجل الإدارة إلى إخفائها، بتصرفات إدارية معينة ادعاء بتحقيق المصلحة العامة.
السلطة التنفيذية مطالبة بإشباع حاجات الأفراد العامة وحماية حقوقهم وحرياتهم، ومن جهة اخرى حماية النظام العام داخل الدولة، ؛ فإن ذلك لا يتحقق إلا باستخدام كافة وسائل الضبط الإداري بشتى الوسائل ، ونظراً لما تملكه الإدارة من سلطة تمكنها من أداء المهام المنوطة بها، فإنه قد تسيء استعمال سلطتها وتستبد بها في مواجهة حقوق وحريات الأفراد؛ لذلك كان من الضروري إيجاد توازن بين مقتضيات حفظ النظام ، والحفاظ على حقوق وحريات الأفراد، وبما أن القضاء سلطة مستقلة فإن بسط رقابته على أعمال الإدارة تعد أهم ضمانة لحقوق وحريات الأفراد، وذلك بالنظر لعدم كفاية وفعالية الرقابة الذاتية للإدارة. يتفق الفقه الإداري أن هناك مبادئ قانونية عامة يجب الالتزام أو التقيد بها عند تقرير أية وسيلة من وسائل صيانة النظام العام لاستخدامها من قبل سلطة الضبط الإداري المختصة بهذا النشاط، وتتمثل هذه المبادئ أو القيود في تقيد سلطة الضبط بمبدأ المشروعية من جهة وبالحريات العامة من جهة ثانية، فلا يتسنى ذلك إلا عن طريق الرقابة القضائية على قرارات الضبط الإداري والتي تمثل ضمانة هامة وأساسية لحماية الحريات العامة للمواطنين، فالإدارة تمارس نشاطها في مجال الضبط الإداري بغرض حماية النظام العام في هذا المجال تقوم بتنظيم ممارسة الأفراد لحرياتهم وأوجه نشاطهم فتحدد مجالات هذا النشاط وتورد عليها من القيود ما تتطلبه المحافظة على النظام العام، فتقوم الإدارة إذن وهي بصدد ممارسة مهامها المعهودة اليها في تحقيق الصالح العام بوسائل وأساليب معينة لها من الطبيعة الاستثنائية ما يميزها عن أعمال الأشخاص الخاصة، إذ المقصود من ذلك سلطة إصدار القرارات الإدارية سواء تنظيمية أو فردية، لتكون بذلك وسيلة مخولة للإدارة تتدخل بموجبها لتنظيم وضبط العلاقات المختلفة داخل المجتمع، باعتبارها صاحبة الاختصاص الأصيل في تلبية الحاجات العامة للجمهور وما تلك التلبية إلا سعيا لبلوغ وتحقيق الصالح العام.
تنويه: جميع المقالات المنشورة تمثل رأي كتابها فقط